[South Bulletin 60 Article]

En février 2012, vingt-six pays se sont réunis pour organiser leur riposte après que l’Union européenne a décidé unilatéralement d’imposer une taxe aux compagnies aériennes sur leurs émissions polluantes. Ce pourrait bien être la première levée de boucliers avant de dangereuses luttes commerciales au nom des changements climatiques.

Par Martin Khor

Une guerre commerciale menace d’éclater après la décision de l’Union européenne (UE) de faire payer un impôt aux compagnies aériennes basé sur les gaz à effet de serre émis par les avions au cours de tout leur trajet depuis et vers les aéroports européens.

Les nombreux pays dont les compagnies aériennes sont concernées, dont l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l’Égypte, les États-Unis, l’Inde, la Malaisie et le Nigéria, jugent cette mesure injuste ou illégale, si ce n’est les deux.

Leurs protestations étant restées vaines, de hauts responsables de 26 pays se sont réunis à Moscou, en février 2012, pour discuter des mesures de riposte à prendre contre l’UE.

La décision de l’UE, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2012 et les mesures de représailles prises par les pays attaqués engagent la première bataille internationale pour savoir si les pays peuvent ou devraient prendre des mesures commerciales unilatérales au nom de la lutte contre les changements climatiques.

Les pays en développement se sont notamment inquiétés de constater de plus en plus fréquemment que les pays développés préparent des mesures protectionnistes visant à taxer ou à bloquer l’entrée de biens et services des pays en développement au motif que la quantité de gaz à effet de serre émis pendant leur production ou leur fourniture a dépassé une limite acceptable.

L’UE et les États-Unis se disposent à prendre plusieurs autres mesures, ne relevant pas du domaine des transports aériens, qui auront des répercussions sur le prix des exportations des pays en développement.

En réalité, les mesures commerciales adoptées au nom de la lutte contre les changements climatiques pourraient devenir la plus importante nouvelle source de protectionnisme.

Le cas de la taxe communautaire sur les émissions des compagnies aériennes établira, par conséquent, un précédent, ce qui pourrait expliquer la vive réaction collective des pays en développement, qui constituent la majorité des 26 nations contestataires qui se sont réunies à Moscou.

Les pays sont particulièrement irrités de voir que l’UE impose une charge ou une taxe sur les gaz émis pendant tout le vol d'un avion, et non pas seulement sur les gaz émis pendant la portion du vol effectué dans l'espace aérien européen.

La décision de l’UE prend effet en incluant le secteur de l’aviation (y compris les compagnies aériennes de tous les pays) dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre.

Une fois une certaine limite de quotas gratuits dépassée, les compagnies aériennes devront acheter des permis d’émettre qui seront fonction de la quantité de gaz émis pendant le vol. Etant donné que les quotas gratuits diminueront dans les années à venir, le prix à payer grimpera, poussant le prix des billets et le prix du transport des biens à la hausse, ce qui se répercutera sur la rentabilité et la viabilité des compagnies aériennes.

L’Association du transport aérien chinois a estimé que les compagnies aériennes chinoises devraient payer 800 millions de yuan en 2012, première année du programme de l’UE, un coût qui triplerait d'ici 2020.

Cette mesure représenterait un coût total, toutes compagnies aériennes confondues, pour l'année 2012, de 505 millions d'euros, sur la base de 5,84 euros la tonne de carbone en février, d'après la société Point Carbon, détenue par l’agence de presse Thomson Reuters.

En septembre dernier, lorsque le prix du carbone s’élevait à 12 euros la tonne, Point Carbon estimait le coût à 1,1 milliard d'euros en 2012 et à 10,4 milliards d’euros en 2020.

Certes cette mesure générera beaucoup de ressources à l'UE, mais les compagnies aériennes des pays en développement, quant à elles, devront débourser de grosses sommes.

Pour de nombreuses raisons, les inquiétudes des pays concernés sont justifiées, comme le montre l’experte indienne en droit commercial, R.V. Anuradha, dans son rapport sur les mesures unilatérales et les changements climatiques.

Chaque pays étant souverain de l’espace aérien au-dessus de son territoire terrestre (un principe réaffirmé dans la Convention de Chicago), la taxe imposée par l’UE sur les portions de vols qui n'ont pas lieu dans l'espace aérien de l'UE viole le principe de souveraineté.

Au titre du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des changements climatiques (CCNUCC), les Parties visées à l'annexe I (les pays développés) doivent chercher à prendre des mesures contre les émissions provenant des transports aériens en passant par l'intermédiaire de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI).

Conformément au principe de responsabilités communes mais différenciées, seuls les pays visés à l'annexe I ont l’obligation d’adopter des objectifs juridiquement contraignants. La règlementation de l’UE, qui concernera les compagnies aériennes des pays développés et des pays en développement, enfreint ce principe inscrit à la CCNUCC.

Les membres de l'OACI ont abordé le sujet, mais n’ont pas encore trouvé d’accord sur les mesures à prendre pour réduire les émissions issues des transports aériens. En octobre dernier, vingt-cinq pays ont rédigé un document, au sein de l'OACI, pour protester contre la mesure de l'UE.

La Chine a donné l’ordre à ses compagnies aériennes de ne pas se plier au dispositif de l’UE sans la permission du gouvernement. Par ailleurs, les 26 pays en question examinent les représailles qu’ils prendront, comme l’imposition de prélèvements sur les compagnies aériennes européennes et la révision des accords d’accès aux marchés et des droits d’atterrissage conclus avec les pays européens.

L’issue de cette affaire sera significative, car de nombreuses autres mesures unilatérales relatives aux changements climatiques se succèderont dans les pays développés.

Parmi ces mesures figurent le dispositif communautaire visant à imposer des charges sur les émissions issues des combustibles de soute utilisés dans les transports maritimes, un projet de loi du Congrès américain visant à taxer les importations à forte consommation d’énergie provenant des pays en développement qui n’appliquent pas des contrôles sur les émissions aussi rigoureux qu'aux États-Unis, et plusieurs autres dispositifs concernant l’étiquetage et les normes en rapport avec les émissions.

Si ces mesures unilatérales sont mises en œuvre, les pays en développement paieront injustement le prix d’un problème (les changements climatiques) qui, historiquement, relève en grande partie de la responsabilité des pays développés.

Qui plus est, elles aggraveraient la crise du régime climatique et du régime commercial multilatéral.