[South Bulletin 63]

Del 20 al 22 de junio tendrá lugar el principal acontecimiento internacional del año: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20). La conferencia tiene por fin conmemorar el vigésimo aniversario de la Cumbre para la Tierra, reafirmar los compromisos políticos que se asumieron entonces y proponer nuevos planes de acción para hacer frente a las nuevas crisis, que son mucho más graves que las de hace 20 años.

No obstante, las negociaciones para producir un documento final se han estancado con la aparición de nuevos conceptos, especialmente el de la «economía verde» y ahora los países desarrollados se muestran reacios a reafirmar siquiera el principio inicial de equidad establecido en la cumbre de Río o a renovar su compromiso de proporcionar recursos financieros y transferencia de tecnología. Es casi imposible que Río+20 logre ser un hito en la solución de las crisis económicas y medioambientales mundiales, pero todavía puede ser un éxito si se reafirman los antiguos compromisos y se ponen en marcha nuevos procesos para fortalecer las instituciones y establecer nuevos objetivos y planes de acción. En el siguiente artículo se analizan las cuestiones clave que son objeto de debate y que deberán ser resueltas en Rio+20.

Por Martin Khor

La Cumbre para la Tierra celebrada en Río de Janeiro (Brasil) en 1992 (conocida oficialmente como Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo) fue un acontecimiento histórico que hizo que el “desarrollo sostenible” fuera un concepto reconocido a nivel internacional. Se decidió entonces que el desarrollo sostenible tendría tres pilares (económico, social y medioambiental) y que los problemas medioambientales se abordarían teniendo en cuenta las necesidades de desarrollo de los países en desarrollo.

Los principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, adoptados tras sesiones maratonianas de negociación, integran elementos sobre el medio ambiente como el principio de precaución y el principio de quien contamina paga; principios de desarrollo, como el del derecho al desarrollo; y principios de equidad, como las responsabilidades comunes pero diferenciadas.

Si bien la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible (CDS), creada para hacerle un seguimiento a la Cumbre para la Tierra de 1992, obtuvo resultados positivos al principio, tiene dos deficiencias desde su concepción: se reúne únicamente para una sesión anual de tan solo dos a tres semanas y su secretaría es demasiado pequeña. Este fallo en su diseño y su estructura hace de la CDS una institución demasiado débil para encargarse de los tres pilares del desarrollo sostenible. Cuando una crisis tras otra azotaron el mundo, la CDS no estuvo a la altura para hacer frente a los problemas.

Veinte años después, diplomáticos y dirigentes políticos se reúnen nuevamente en Río+20, conocida oficialmente como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. Los diplomáticos finalizarán las negociaciones entre el 13 y el 15 de junio (si no es el caso, seguirían las negociaciones o participarían en consultas informales) a fin de concluir un documento final que constituirá un plan de acción para los próximos años.

Durante cuatro días, del 16 al 19 de junio, se llevarán a cabo diálogos sobre desarrollo sostenible acerca de diez temas, cuyos resúmenes serán presentados a los jefes de gobierno y de Estado que asistirán a la cumbre misma, que tendrá lugar del 20 al 22 de junio.

Al margen de estas actividades oficiales, tendrán lugar también la Cumbre de los Pueblos y otras actividades de movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales (ONG), que atraerán a varios miles de personas. Para algunos, sin embargo, estas no son actividades paralelas o al margen de la conferencia sino que de hecho, podrían ser los acontecimientos realmente importantes: las reuniones de la sociedad civil que pueden cambiar el orden existente más que las acartonadas reuniones que tendrán lugar dentro del Centro de Conferencias de Río. Se percibe una sensación general de decepción por el hecho de que los resultados de la cumbre oficial no sean impresionantes ni revolucionarios ni salven el planeta. La crisis medioambiental y la crisis económica que han tenido lugar después de 1992 son más importantes y sus consecuencias son más graves que entonces, pues representan amenazas reales para la economía y para la Tierra.

Es evidente que 20 años después de la cumbre de Río de 1992 no se han encontrado soluciones y teniendo en cuenta la manera como se han desarrollado las negociaciones, tampoco en Río + 20 se logrará un avance decisivo. Aun así, Río + 20 no tiene por qué ser un fracaso. Si no puede anunciar ningún avance significativo, al menos puede poner en marcha nuevos procesos que redunden en el fortalecimiento de las instituciones y en nuevos métodos para hacer frente a las crisis mundiales.

Para ello, debe restaurarse la confianza reafirmando los principios y el marco de acción de la cumbre de Río de 1992. Asimismo, los compromisos sobre el apoyo financiero y la transferencia de tecnología a los países en desarrollo deben ser renovados y adaptados a las necesidades actuales. También es importante que se respalden los planes de acción sobre diversas cuestiones y que se asuma el compromiso de crear nuevas instituciones o al menos, de fortalecer las actuales. También se debe alcanzar un acuerdo en relación con las nuevas cuestiones que han consumido gran parte de la energía y el tiempo en la preparación de la Conferencia: la economía verde y los objetivos de desarrollo sostenible.

Presentamos a continuación un breve resumen de las cuestiones clave de Río+20 y los diferentes puntos de vista al respecto.

1. REAFIRMAR LOS COMPROMISOS POLÍTICOS

• Para los países en desarrollo es imprescindible que en Río+20 se reafirmen los principios de la Declaración de Río, en especial el principio de responsabilidad común pero diferenciada, que supone que las obligaciones para salvar el planeta se basen en la equidad. Si bien todos los países tienen el deber de tomar medidas de protección del medio ambiente, los países desarrollados (cuya responsabilidad en la contaminación, las emisiones y el agotamiento de los recursos es mayor, al igual que su nivel económico) deben asumir un papel de liderazgo reduciendo su propio impacto ambiental y proporcionando recursos financieros y transferencia de tecnología a los países en desarrollo a fin de que puedan avanzar hacia la aplicación de modelos de desarrollo sostenibles. El no reafirmar plenamente estos principios significaría que los países del Norte se están echando atrás en el entendimiento mundial de la relación entre el medio ambiente y el desarrollo.

• Los países desarrollados se están mostrando reacios a renovar su respaldo al principio de responsabilidad común pero diferenciada. La mayoría sólo quiere que se haga referencia a la reafirmación de los principios de la Declaración de Río pero que no se haga una mención especial de la responsabilidad común pero diferenciada. Hay, además, uno o dos países que no quieren siquiera que se mencione este principio y quieren que los países en desarrollo (a excepción quizás de los más pobres) asuman unas obligaciones similares a las del Norte.

• El hecho de eliminar las referencias al principio de responsabilidad común pero diferenciada haría que los países en desarrollo se nieguen a aceptar nuevos conceptos que puedan conllevar nuevas obligaciones, como la economía verde o los objetivos de desarrollo sostenible. A los países en desarrollo les preocupa asimismo que si se elimina el principio de igualdad se ponga en peligro la base para la cooperación internacional y la asistencia para el desarrollo, lo que podría afectar las relaciones futuras entre el Norte y el Sur.

2. LA ECONOMÍA VERDE: QUÉ ES Y QUÉ NO ES

• Cuando la economía verde fue incluida en el programa de Río+20 como una de las dos cuestiones prioritarias, pocos o casi ningún funcionario de los países en desarrollo conocía su significado en el contexto de las negociaciones internacionales. Se ha invertido mucha energía en el proceso definiendo lo que es y lo que no es. Aunque la «economía verde» es un término conocido en los círculos académicos, aún es nuevo en el ámbito de la diplomacia internacional.

A los países en desarrollo les preocupa que la «economía verde» remplace al «desarrollo sostenible», que es el paradigma clave de la relación entre el medio ambiente y el desarrollo y se pierda así el consenso alcanzado en Río en 1992 respecto de los tres pilares y los compromisos internacionales sobre recursos financieros y tecnología. A estos países les preocupa igualmente que se use este término de manera indebida como justificación del proteccionismo comercial o como una nueva condición para que los países en desarrollo puedan obtener asistencia o préstamos. Por esta razón, se han mostrado reacios a atribuirle gran importancia al término «economía verde» e insisten en que es uno de varios conceptos y herramientas que se pueden utilizar para lograr el desarrollo sostenible, y en que no debe usarse como una recomendación de política o como un nuevo marco de política internacional. Así pues, han intentado reducir el peso de la economía verde en el documento final, en el que deberían enunciarse sus principios o elementos, pero sugieren que cada país haga uso de este concepto a su manera.

• Algunos países desarrollados creen que la economía verde es un concepto nuevo importante que puede cambiar la estructura actual de las economías. Por ejemplo, hacer la economía más ecológica por medio del gasto público en programas medioambientales como la energía limpia y la creación de «empleos ecológicos» se consideró un elemento importante para que los paquetes de estímulo fiscal ayudaran a hacer frente a la crisis económica. Desde esta perspectiva de la aplicación del concepto de economía verde a nivel nacional, algunos países, en especial en Europa, querían que en Río+20 se respaldara una hoja de ruta de las Naciones Unidas para una economía verde en la que se incluyeran objetivos, metas y plazos. Sin embargo, los países en desarrollo y unos cuantos países desarrollados se opusieron a esta propuesta.

• Las negociaciones en torno al significado de la economía verde y a la manera como debe utilizarse o no el término siguen siendo intensas. La idea de establecer una hoja de ruta ha perdido fuerza y los objetivos de la economía verde han pasado a formar parte de las secciones en el marco de las acciones sectoriales y de los objetivos de desarrollo sostenible. Aun así, la economía verde seguirá siendo una cuestión bastante controvertida en Río.

3. OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE

• Esta es también una cuestión «nueva» en el sentido de que no figura en el ámbito de la resolución de la Asamblea General que estableció el mandato de Río+20. La cuestión fue propuesta en 2011 principalmente por Colombia, y muchos vieron en ella una alternativa a la hoja de ruta de la economía verde. La cuestión ha cobrado fuerza y se espera que sea uno de los principales resultados de Río.

• Los países en desarrollo han aceptado los objetivos de desarrollo sostenible como concepto y como instrumento operacional y se han comprometido a formular los principios y los elementos que deberían constituir el marco de estos objetivos. Uno de los principios fundamentales debería ser el de la responsabilidad común pero diferenciada, de manera que las obligaciones dimanantes del proceso de los objetivos de desarrollo sostenible sean equitativas. El Grupo de los 77 y China (G-77 y China) también quiere que se fijen objetivos específicos y equilibrados para los tres pilares (social, económico y ambiental) y les preocupa que la Unión Europea (UE) presente únicamente objetivos ambientales.

• En Río+20 se pondrá en marcha un proceso posterior para decidir los objetivos y sus pormenores, pues ya es demasiado tarde para poder presentar una lista definitiva durante la Conferencia. Sin embargo, la mayoría de los países desarrollados, en especial los países de la UE, quieren presentar varios objetivos específicos de desarrollo sostenible como objetivos prioritarios y que en lo posible se definan algunos detalles, de manera se puedan obtener algunos resultados tangibles en Rio+20. Entre las áreas propuestas por los países desarrollados están la energía, el agua, los océanos, la eficiencia de los recursos, la tierra y los ecosistemas (incluidos los bosques) y estos países insisten en enumerarlas en una lista de cuestiones prioritarias «indicativas». La UE propuso igualmente que en los textos relativos a las medidas sectoriales se incluyan numerosos objetivos y años de referencia para alcanzarlos. Por su parte, el G77 y China no quiere que se haga referencia a ninguna cuestión, puesto que en cualquier lista de objetivos de desarrollo sostenible debe haber un equilibrio entre los tres pilares y aún no ha habido una discusión de fondo sobre la manera de seleccionar los objetivos de desarrollo sostenible ni sobre el número de objetivos que debería haber. El G77 y China critica el hecho de que los países desarrollados solo hagan mención a los objetivos ambientales y se ha abstenido de presentar una lista propia de cuestiones.

• Otra cuestión importante objeto de controversia es la naturaleza del proceso de seguimiento de la Conferencia en relación con los objetivos de desarrollo sostenible que se llevará a cabo en el seno de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Los países desarrollados quieren que el Secretario General de la ONU lidere un proceso de seguimiento en el que un grupo de expertos presente los objetivos de desarrollo sostenible, mientras que el G77 y China quiere que los gobiernos lideren este proceso y establezcan los objetivos de manera que sean los gobiernos quienes escojan los objetivos, pero el Secretario General de la ONU y su grupo de expertos contribuyan en el proceso.

• Otra de las cuestiones polémicas es la relación entre los objetivos de desarrollo sostenible y el proceso de seguimiento de Río+20, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y el programa de desarrollo después de 2015. La «comunidad para el desarrollo» ya ha comenzado a debatir sobre el seguimiento de los ODM y no quiere que una decisión relativa a los objetivos de desarrollo sostenible vaya en contra del programa para el desarrollo. A muchos países en desarrollo les preocupa que atribuirles una gran importancia a los objetivos de desarrollo sostenible en el marco de una cumbre pueda marginar el programa para el desarrollo en relación con los ODM. Por esta razón, la interacción entre los objetivos de desarrollo sostenible y los ODM deberá tratarse con sumo cuidado.

4. MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

• Esta es quizás la cuestión más importante, pues es la falta de instituciones fuertes para el desarrollo sostenible lo que ha permitido que otros programas (como la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los acuerdos bilaterales y de inversión, y la desreglamentación y la liberalización de las finanzas) prevalezcan sobre el medio ambiente y el desarrollo social.

• Existe consenso sobre la debilidad de la CDS y la necesidad de transformarla en un órgano más poderoso como un Consejo de Desarrollo Sostenible (propuesto por Noruega, Suiza y la UE) con mayor autoridad y que se reúna con mayor frecuencia. El G77 y China ha propuesto el establecimiento de un foro político de alto nivel sobre desarrollo sostenible con dos reuniones ministeriales anuales, cuyo mandato se decidiría después de la Conferencia de Río. También hay consenso general en que se debe fortalecer el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) para hacer frente al reto del desarrollo sostenible. Los negociadores han mantenido discusiones de fondo sobre las funciones de un marco institucional y en Río se debatirá intensamente sobre su estructura.

• Hay asimismo un amplio acuerdo sobre la necesidad de fortalecer el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y que su consejo de administración tenga una composición universal, que cuente con más recursos y desempeñe una función más importante en la coordinación del gran número de acuerdos sobre el medio ambiente. Sin embargo, persiste una controversia sobre si el PNUMA debería convertirse en un organismo especializado de las Naciones Unidas (opción que defienden firmemente los países europeos y africanos) o que siga siendo un programa, pero reforzado (opción preferida por la mayoría de los otros países).

5. MEDIOS DE APLICACIÓN (FINANCIAMIENTO Y TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA): ¿RENOVARÁN O ABANDONARÁN LOS PAÍSES DESARROLLADOS LOS COMPROMISOS DE APOYO AL SUR DE RÍO 1992?

• La cuestión de los medios de aplicación fue un elemento central de la conferencia de Río en 1992. Los países en desarrollo argumentaron de manera convincente que sólo podrían aplicar modelos de desarrollo ecológicamente viables si los países desarrollados les proporcionaban recursos financieros y transferencia de tecnología. La cuestión fue sumamente controvertida en 1992 y al parecer, seguirá siendo igual de candente en Río + 20.

• Los países en desarrollo insisten en que en Río+20 los países desarrollados deberían al menos renovar sus compromisos de proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales y comprometerse de nuevo a hacer lo posible por cumplir la meta de destinar un 0,7% de su producto nacional bruto (PNB) a la asistencia para el desarrollo. Sin embargo, algunos países desarrollados, en particular el Canadá y los Estados Unidos, se oponen incluso a estos aspectos mínimos.

• Por su parte, el G77 y China propone que los países desarrollados destinen recursos para la financiación del desarrollo sostenible de los países en desarrollo al menos por 30.000 millones de dólares anuales entre 2013 y 2017 y 100.000 millones anuales a partir de 2018, y que creen un fondo para el desarrollo sostenible. De hecho, esta no es una petición nueva ni cuantiosa, ya que en 1992 la secretaría de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo estimó que la aplicación del programa de acción para el desarrollo sostenible en los países en desarrollo (Programa 21), costaría al menos 600.000 millones de dólares anuales y que estos países deberían recibir financiación adicional de 100.000 millones de dólares al año. Sin embargo, los países desarrollados se han opuesto a la propuesta del G77 y China tanto respecto al monto como a la creación del fondo.

• La situación es igualmente sombría respecto de la transferencia de tecnología. Todos los principales países desarrollados han puesto objeciones a reafirmar los compromisos de 1992 de facilitar la transferencia de tecnología en condiciones favorables y preferenciales a los países en desarrollo. También se han opuesto a la utilización del término «transferencia de tecnología» en el título de la sección de tecnología en Río+20. Proponen en cambio el término «transferencia voluntaria de tecnología en condiciones acordadas mutuamente» lo cual implica la venta de equipos en condiciones comerciales y es contrario al concepto de transferencia de tecnología. Los países desarrollados han rechazado incluso el lenguaje moderado para lograr un planteamiento equilibrado respecto de los derechos de propiedad intelectual, así como el concepto de la mejora del acceso de los países en desarrollo a tecnologías ecológicamente racionales.

• Una de las principales cuestiones que se deberán afrontar en Río+20 es pues, si los países en desarrollo deberían aceptar la inclusión de nuevos conceptos como la economía verde y los objetivos de desarrollo sostenible que pueden traer consigo la imposición de nuevas obligaciones, cuando ya no existe siquiera la promesa de ayuda internacional y los países están traicionando y se están desentendiendo del pacto mundial original de 1992.