[South Bulletin 68]

Nous présentons ci-dessous les remarques préliminaires adressées par Martin Khor, directeur exécutif du Centre Sud, à l’occasion de la session du Forum public de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) sur Doha et le système commercial multilatéral, le 26 septembre 2012.

Par Martin Khor

Je vous souhaite la bienvenue à cette session, intitulée « Doha et le système commercial multilatéral : de l’impasse au développement ? », que le Centre Sud a le plaisir d’organiser en collaboration avec d’autres organisations.

Le but de cette session est de nous interroger sur le futur de l'OMC, et plus particulièrement sur le volet développement et les intérêts des pays en développement.

Après le cycle d’Uruguay, les pays en développement sont entrés dans une phase de réflexion parce que beaucoup d’entre eux n’étaient pas actifs dans les négociations et ne comprenaient pas entièrement les documents qu'ils avaient signés ni leurs conséquences. Pendant plusieurs années, après 1995, la priorité des pays en développement à l’OMC a ainsi été de comprendre les obligations auxquelles ils s'étaient engagés et les problèmes qu’engendraient leur mise en œuvre, surtout concernant les sujets nouveaux tels que les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, les services et les Mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC). Ils avaient été obligés d’accepter de prendre de nouvelles obligations dans ces domaines à condition que les secteurs de l’agriculture et des textiles soient réintégrés dans le système de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT, pour son sigle en anglais), et que l’OMC consente à revoir ses règles et éventuellement à les modifier.

En effet, les pays en développement avaient, en vertu du système du GATT, fait une immense concession aux pays développés ; ceux-ci avaient allégué qu’ils avaient besoin de temps pour procéder à des ajustements structurels et avaient demandé à bénéficier de dérogations aux règles commerciales dans les secteurs aussi importants que l’agriculture et les textiles, des secteurs dans lesquels les pays en développement avaient un avantage comparatif. Les pays en développement avaient accepté, mais la dérogation qui devait être de quelques années seulement a finalement duré trente ou quarante ans, pendant lesquels les pays en développement ont subi des pertes conséquentes. Cette énorme concession revenait en fait à octroyer un véritable « traitement spécial et différencié » aux pays développés.

Les secteurs de l'agriculture et des textiles auraient dû être réintégrés dans le système beaucoup plus tôt, et sans qu’aucune contrepartie ne soit demandée aux pays en développement. Pourtant, les pays développés n’ont accepté de réintégrer ces deux secteurs dans le système commercial qu’à condition que les pays en développement acceptent de signer à l’OMC (nouvellement créée) de nouveaux traités sur des sujets entièrement nouveaux tels que l’Accord sur les ADPIC et l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) (ainsi que des MIC) et qu’ils acceptent de nouvelles obligations concernant la réduction des droits de douane frappant les produits agricoles et industriels. C'était cher payé.

Alors que les pays en développement étaient encore en train de se rétablir du cycle d’Uruguay et d’en faire le bilan, les pays développés avaient goûté aux fruits de leurs efforts et voulaient étendre le mandat de l’OMC à encore plus de domaines, tels que l’investissement, la concurrence, les marchés publics, les normes du travail et les « mesures commerciales relatives à l’environnement ». C’est ainsi qu’est née la confrontation entre deux paradigmes et deux conceptions antagonistes, à savoir, d’un côté, la volonté de réviser et réformer un système déséquilibré et, de l’autre côté, celle de maintenir les règles en vigueur et d'insister pour inclure plus de domaines et élargir les pouvoirs de l'OMC. Cette confrontation existe depuis (et existait même avant) la fondation de l’OMC.

La confrontation sur la direction que devait prendre l’OMC est apparue au grand jour à la première Conférence ministérielle de l'OMC à Singapour, en 1996. Les membres devaient-ils revoir le fonctionnement de l’OMC et le réorienter vers des objectifs de développement, ou poursuivre dans la direction qu'ils avaient prise et étendre l'autorité de l'OMC à encore plus de domaines et de territoires ? Un compromis avait alors été trouvé : les normes du travail ne seraient pas incluses dans le système, tandis que les trois questions de Singapour (investissement, concurrence et marchés publics) le seraient, mais dans une perspective didactique, sans qu’il n’y ait aucun engagement en vue de négocier de nouveaux accords.

À la Conférence ministérielle suivante, qui s’est déroulée en 1998 à Genève, le problème de la mise en œuvre a formellement été ajouté au programme. Les pays en développement, et surtout un groupe de pays ayant une position commune, sont allés plus loin en exposant sommairement les problèmes qu'ils rencontraient pour mettre en œuvre les règles de l’OMC et en présentant de nombreuses propositions concrètes pour modifier plusieurs accords de l’OMC. Toutefois, les pays développés ont continué à insister pour que les questions de Singapour ne soient plus étudiées dans une perspective didactique mais dans le but de négocier de nouveaux traités. Les États-Unis ont également fait pression pour inclure de nouveau les normes du travail dans le programme de négociations. C’est pour ces raisons qu’a éclaté le conflit qui a marqué la Conférence ministérielle de Seattle en 1999, laquelle s’est soldée par un échec, d’abord en raison du véritable clivage de positions sur plusieurs sujets et ensuite à cause de l’extrême manque de transparence et de la nature non inclusive du processus de négociation, qui ont causé l'indignation de bon nombre de ministres et de délégations de pays en développement.

Après la débâcle de Seattle, les pays en développement sont parvenus à faire reconnaître que les problèmes de mise en œuvre et le renforcement des conditions du traitement spécial et différencié étaient des sujets liés au développement qui devait être élevés au rang de priorité. Des propositions concrètes en matière de mise en œuvre ont été débattues régulièrement à l'OMC, y compris au sein du Conseil général, afin de redonner confiance dans l'OMC après Seattle. Les pays développés ont pourtant encore insisté pour inclure les questions de Singapour et abaisser davantage encore les droits de douane frappant les produits industriels dans un nouveau cycle de négociations. Les pays en développement, y compris les pays les moins avancés (PMA), ont refusé d’ouvrir un cycle de négociations sur de nouveaux domaines et ont préféré demander la mise en place d’un programme pour le développement, non seulement afin de modifier les règles en vigueur, mais aussi pour poursuivre la libéralisation de l’agriculture des pays développés qui avait commencé seulement au cycle d’Uruguay mais n’avait pas encore eu de réel effet positif.

Ce conflit opposant les partisans d’une révision et d’une réforme visant à rendre l’OMC plus favorable au développement à ceux qui demandaient « d’aller plus loin en intégrant de nouveaux sujets et de renforcer le mandat et le pouvoir de l'OMC » s’est donc prolongé. À Doha, la tension était à nouveau palpable. La priorité des pays en développement concernait les problèmes liés à la mise en œuvre et le renforcement du traitement spécial et différencié, tandis que celle des pays développés était de négocier les questions de Singapour en vue de signer un accord.

Pour faire accepter la Déclaration ministérielle de Doha et la création d’un Programme de travail de Doha, les participants à la Conférence ont dû faire usage de procédures dépourvues de toute transparence et très controversées ; en effet, c’est à 17 heures, le dernier jour, qu’il a été décidé de prolonger la Conférence d'une journée supplémentaire, alors que beaucoup de ministres avaient déjà quitté la conférence, et d’organiser une réunion « en salle verte » ne regroupant qu’un nombre restreint de participants (seules 30 parties environ étaient présentes) et qui a duré toute une nuit. Ce Programme de travail de Doha a ensuite reçu le nom de « Programme de Doha pour le développement », ce qui permettait de ne pas l’appeler « cycle », puisque les pays en développement avaient refusé d’entrer dans un nouveau cycle de négociations. Tout cela est très ironique, car l’expression « Programme pour le développement » avait été utilisée à l'origine par le groupe des PMA pour s'opposer au lancement d’un nouveau cycle incluant de nouveaux domaines. Or, en substance, c’est bien cela qui a découlé de la décision de Doha.

Les thèmes de la mise en œuvre et du traitement spécial et différencié ont occupé une place centrale dans le texte de la Déclaration de Doha et son calendrier de négociations. Ces deux thèmes devaient être négociés en premier, puis ce devait être le tour du sujet intégré de l’agriculture et des services, et finalement les questions de Singapour devaient changer de statut et passer du mode didactique (dans les groupes de travail) au mode de négociation (dans les groupes de négociation), et ce seulement après le début des négociations (fondées sur un consensus explicite) de la Conférence ministérielle suivante, à Cancún (Mexique) en 2003.

Il faut noter que le dossier de l’agriculture aurait dû être négocié de toute manière, avec ou sans le Programme de travail de Doha ou l’ouverture d’un nouveau cycle, car il constituait la plus grande partie du programme prévu par les accords du cycle d’Uruguay. Les négociateurs du cycle d’Uruguay avaient bien compris que, même si l’Accord sur l'agriculture prévoyait un cadre pour le retour de l'agriculture dans le système commercial, concrètement, le protectionnisme sous forme de droits de douane et de subventions s’appliquant à l'agriculture dans les pays développés était loin de reculer. C’est pour cela que de nouvelles mesures de libéralisation de l’agriculture étaient sur la table des négociations, en tant que programme de suivi du cycle d’Uruguay.

Les pays développés ont cependant insisté sur le fait qu'ils ne négocieraient pas l’agriculture à elle seule, mais qu’ils le feraient uniquement dans le cadre d’un paquet de mesures au titre duquel les pays en développement devraient accepter des obligations supplémentaires, y compris celles concernant les quatre questions de Singapour et les nouvelles réductions de droits de douane frappant les produits industriels (cette mesure aurait eu en réalité des conséquences surtout pour les pays en développement, même si nombre d’entre eux avaient déjà connu un processus de désindustrialisation en raison des fortes baisses des droits de douane qu’ils avaient dû appliquer au titre d’ajustements structurels) et des baisses rapides, voire l’élimination, des droits de douane frappant les « biens environnementaux ».

Le paquet de mesures de Doha était injuste et aurait augmenté encore le déséquilibre de l’OMC. Les pays en développement ont dû, une fois encore, payer un lourd tribut pour que les pays développés prennent de nouvelles mesures dans le domaine de l'agriculture, ce qu'ils avaient de toute manière déjà accepté de faire, puisqu’ils avaient obtenu une immense dérogation de plusieurs dizaines d'années. Au lieu de cela, les pays en développement ont dû payer le prix fort, dans le cycle d’Uruguay, pour que l’agriculture soit réintégrée dans le système. De plus, pour renforcer l'étendue des engagements des pays développés en matière d’agriculture, les pays en développement ont dû payer un tribut encore plus lourd dans le cadre du cycle de Doha. L’ironie est qu’aujourd’hui, 18 ans après la fin du cycle d’Uruguay, la question de l'agriculture n’est toujours pas réglée. Les droits de douane élevés sont toujours là. Les immenses subventions sont toujours là, en dépit du fait qu’elles aient changé de catégorie.

Entre le début du cycle de Doha et aujourd'hui, il y a eu encore beaucoup d'autres rebondissements ; par exemple, à la Conférence ministérielle de Cancún, en 2003. Trois des questions de Singapour ont été abandonnées après Cancún parce que les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), les PMA, le groupe africain et d’autres pays tels l’Inde, l’Indonésie et la Malaisie ont estimé que ces sujets n’étaient pas appropriés, qu'ils auraient des effets néfastes sur leur développement et qu'ils devraient être retirés du programme de négociations de Doha. La Conférence ministérielle de Cancún elle-même a échoué, et aucune décision n'y a été prise. Non seulement un conflit a éclaté sur les questions de Singapour, mais, en plus, aucun accord n’a pu être conclu, ni sur l’agriculture ni sur le coton ou d’autres domaines. Les trois questions de Singapour (investissement, concurrence et marchés publics) ont été formellement abandonnées au Conseil général de décembre 2003 à Genève, dans le cadre du suivi des réunions de Cancún.

Le processus de l’après-Cancún a lui aussi vu son programme se réduire pour se concentrer sur les modalités s’appliquant à l’agriculture et à l’accès aux marchés pour les produits non agricoles (AMNA). Le traitement spécial et différencié et les problèmes de mise en œuvre ont été relégués à l’arrière-plan. À une mini-réunion ministérielle, en juillet 2004, à laquelle seuls quelques ministres ont participé, une décision a été prise dans une réunion « en salle verte » et selon un processus qui n’était ouvert qu’à certains. Cette décision a ensuite été adoptée par le Conseil général, qui avait été rassemblé précipitamment à cette fin. Le paquet de mesures adopté entre les mois de juillet et août 2004 concernait principalement les modalités relatives à l’agriculture et à l’AMNA. Ces deux sujets sont devenus également la pièce maîtresse de la Conférence ministérielle de Hong Kong, en 2005. À l’inverse, les sujets de la mise en œuvre et du traitement spécial et différencié s'étaient perdus entre Cancún et Hong Kong et leur extrême marginalisation était évidente également de par la petite place qui leur étaient accordées dans la Déclaration ministérielle de Hong Kong et la faible priorité qui leur étaient donnée dans le calendrier (en termes de délai) , ce qui contrastait avec la place particulière qu’ils occupaient dans la Déclaration de Doha.

Après 2005, il y a eu deux tentatives, en juillet 2006 et en juillet 2008, visant à réitérer la réussite de la mini-réunion ministérielle de juillet 2004. À ce moment-là, la tenue de mini-réunions ministérielles au sein même de l'OMC était devenue la méthode utilisée pour prendre des décisions au nom de tous les membres ; peut-être en raison du succès de la réunion de juillet 2004. Les mini-réunions ministérielles de 2006 et 2008 ont poussé plus loin la restriction de la participation réelle ; seuls six ou sept parties et le directeur général y participaient. Les réunions se sont concentrées presque exclusivement sur les modalités concernant l'agriculture et l'AMNA, afin de les finaliser, dans l’espoir qu’un groupe plus important de 20 à 30 ministres se rallieraient à ce que six ou sept avaient décidé, et que tous les membres adopteraient ensuite ces décisions. Les deux réunions se sont toutefois soldées par des échecs, car même à six ou sept, les membres ne parvenaient pas à se mettre d'accord sur les modalités. Ces échecs ont mené à l'impasse dans laquelle se trouvent actuellement les négociations.

L’impasse tire son origine de l’opposition entre le paradigme des pays développés et celui de la majorité des pays en développement. La majorité des pays en développement s’intéressaient au volet développement du cycle ; en d’autres termes, ils souhaitaient d’abord parvenir à un résultat sur les questions de la mise en œuvre et du traitement spécial et différencié, directement liées au développement, et, ensuite, obtenir un réel traitement spécial et différencié ou une véritable composante de développement dans les domaines de l’agriculture, de l’AMNA et des services. Les résultats préliminaires ne furent toutefois pas satisfaisants, parce que les progrès sur les sujets directement liés au développement étaient maigres, voire nuls, et parce qu’il n’y avait aucun véritable volet développement dans les modalités concernant l’agriculture et l’AMNA et que le résultat des négociations sur les services (surtout sur le mode 4 concernant le mouvement de la main d’oeuvre) était insatisfaisant. En réalité, dans le cas de l’AMNA, le dernier projet de modalités entraînerait un immense déséquilibre entre les obligations des pays développés et celles des pays en développement en matière de réduction des droits de douane, ce qui le rendrait défavorable au développement, tandis que dans le domaine de l’agriculture il n'y a eu que peu de progrès vers une véritable libéralisation dans les pays développés. Beaucoup de pays en développement voulaient au moins disposer d’un mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) qui puisse servir d’outil de protection en cas d’éventuelles poussées des importations, un mécanisme similaire aux mesures dont profitent à l’heure actuelle la plupart des pays développés en vertu de l’Accord sur l’agriculture. Toutefois, les conditions de l'utilisation du MSS sont devenues très restrictives au cours des négociations.

Dans le même temps, les pays développés avaient totalement cessé de prétendre que le programme qu’ils avaient engagé à Doha avait quoi que ce soit à voir avec un « programme de développement ». Les États-Unis en particulier ont été clairs sur leur objectif d'obtenir de « nouveaux flux commerciaux » et l’ont utilisé comme motif d’approbation ou de refus des propositions et des projets de modalités dans les trois domaines. Les plus grands pays développés ont formé un front et indiqué que les nouveaux flux commerciaux viendraient principalement de pays en développement, ou en tous cas de ceux qui ne font pas partie des PMA.

Lorsque les négociations ont échoué en juillet 2006 et juillet 2008, plusieurs ministres de pays en développement ont souligné cette confrontation entre deux paradigmes ; les pays en développement s’en tenant aux dimensions liées au développement et les pays développés adoptant une conception très étroite de l’« accès aux marchés », visant à ouvrir les marchés des pays en développement.

En juillet 2006, les discussions entre les six parties ont échoué, car les États-Unis ont été incapables de faire une offre concernant les subventions à l’agriculture. Le processus s’est clos sans même que d’autres membres ne prennent part aux négociations. En juillet 2008, le sujet majeur et évident sur lequel les discussions entre les sept parties ont échoué était le MSS dans le domaine de l’agriculture pour les pays en développement ; les États-Unis ayant refusé de faire un compromis sur les conditions de l’utilisation du MSS. Or, la baisse supérieure à la moyenne des subventions au coton, un dossier tout aussi controversé, si ce n'est plus, n’avait pas encore été débattue. Certains observateurs avaient l'impression que le MSS était mis dans une impasse afin d’éviter aux États-Unis un échec embarrassant dans les négociations sur le coton.

Après l’échec de la mini-réunion ministérielle de Genève en juillet 2008, les présidents des groupes de négociation sur l’agriculture et l’AMNA ont soumis en décembre 2008 de nouveaux rapports sur les modalités concernant ces deux domaines. Le « régime d’échange » entre l’AMNA (considéré comme un secteur dans lequel les pays en développement prendraient des engagements plus conséquents) et l'agriculture (considérée comme le secteur dans lequel les pays développés prendraient les nouveaux engagements les plus importants) étaient perçus par beaucoup de pays en développement comme grossièrement déséquilibré et injuste. En effet, les pays en développement retiraient des avantages réels très limités, voire nuls, des nouveaux engagements en matière d’agriculture des pays développés, mais ils devaient, au titre des modalités du projet relatif à l’AMNA, consentir à d’importantes baisses des droits de douane frappant les produits industriels et abandonner une immense marge d’action, de plusieurs manières.

Alors que les textes présentaient autant de déséquilibres et que le cycle de Doha s’était vidé de son contenu relatif au développement, il existait encore une possibilité de conclure les négociations de Doha sur la base des textes de décembre 2008. Toutefois, à partir de 2009, d’autres demandes ont été soumises, surtout par les États-Unis. Il s’agissait surtout d’initiatives relatives à des secteurs spécifiques dans le cadre de l’AMNA, qui imposaient aux pays en développement d’abaisser leurs droits de douane à zéro ou à des niveaux proches de zéro dans trois secteurs majeurs et sensibles. Ces exigences allaient plus loin que les modalités de décembre 2008 et bien plus loin que le mandat original de l’AMNA et que les principes de la Déclaration de Doha. Les États-Unis ont fait savoir que leurs revendications ne se limitaient pas à l’AMNA, mais qu’ils avaient d’autres exigences concernant l’accès aux marchés des pays en développement dans les domaines de l’agriculture et des services.

À ce stade, des pays en développement clés ne pouvaient pas se permettre de faire plus de concessions que ce qu’ils avaient déjà fait dans le projet de modalités, et ont rejeté les demandes des États-Unis.

Les deux dernières années ont été marquées par des tentatives ou plutôt des déclarations de plusieurs dirigeants politiques visant à convaincre de la nécessité de conclure le cycle, qui n’ont eu que peu d’effet. Certains grands pays développés tentent à nouveau de choisir les sujets qui les intéressent, et de demander qu’ils soient négociés en premier plutôt que dans le cadre d’un engagement unique. Ces demandes manquent toutefois de légitimité. Premièrement, les efforts pour procéder à une « récolte précoce » destinée aux PMA à la Conférence ministérielle de Genève, en 2011, n’ont pas abouti, principalement parce que les États-Unis n’ont pas accepté un accord concernant les subventions au coton et la mise en œuvre d'un accès en franchise de droits et sans contingent pour les produits des PMA, comme le prévoyait le texte révisé de la Conférence ministérielle de Hong Kong. Deuxièmement, le problème central de l’agriculture n’a pas été résolu. Il serait injuste de laisser de côté des sujets centraux qui présentent un intérêt pour les pays en développement et de sélectionner des sujets qui présentent un intérêt pour les pays développés, tels que la facilitation des échanges.

Les tentatives ayant pour objet de réintroduire les questions de Singapour, surtout l’investissement, n’ont pas été acceptées non plus par les pays en développement. Quelques grands pays en développement ont critiqué aussi l’importance donnée aux « chaînes de valeur mondiales », utilisées comme un argument pour que les pays en développement acceptent de prendre des engagements en matière de facilitation des échanges, d'investissement et de services. Certains membres de l’OMC cherchent maintenant à négocier un « accord international sur les services » de manière plurilatérale, mais de grands pays en développement ont refusé d’en faire partie. En outre, il n’est pas encore établi s’il serait possible d’intégrer un tel accord plurilatéral dans le système de l’OMC, ni comment cela se ferait.

L’impasse actuelle reflète l’opposition entre des paradigmes et des conceptions qui est au cœur des négociations à l'OMC depuis sa fondation, et même avant, quand les négociations du cycle d’Uruguay s’étaient déjà trouvées face à ce même conflit d’intérêts. Les pays en développement veulent, dans l’ensemble, que le système commercial multilatéral s’oriente en fonction de leurs besoins en matière de développement. Les pays développés veulent pouvoir compter sur les négociations de l’OMC pour continuer à obtenir des résultats qui leur sont favorables, comme ils l’ont fait lors du cycle d’Uruguay, pour avoir un accès de plus en plus large aux marchés des pays en développement, sans devoir toutefois prendre eux-mêmes des engagements forts dans des domaines où ils sont protectionnistes, spécialement l’agriculture. Il est difficile d’imaginer une issue à cette impasse, à moins que ce conflit d’intérêts ne soit reconnu et, il faut l'espérer, résolu en faveur du développement.